经中央批准，《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》2013年5月27日公开发布。这两部党内法规的制定和发布，对于推进党的建设制度化、规范化、程序化，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，具有十分重要的意义。

 “党内法规”这一概念是我国的独创，其提出已有七十多年的历史了，但其被频繁地使用和高度的重视是近十几年来的事情。“党内法规”这一概念自七十多年前的 1938年由毛泽东提出。经中国共产党的领导人、中共中央文件所采用，甚而纳入《中国共产党章程》之中，已经现实地成为一个权威稳定、广泛认同、经常使用的概念。 

“党内法规”与“法律法规”有什么关系了？党内法规是否属于法规的范围了？党内法规是否属于法规的范围了？如果从传统的法律概念出发， 将“党内法规”纳入法律范畴似乎不甚合理。但是现代法律概念的研究中“软法”的兴起， 为“党内法规”归入法律范围成为可能。

 “党内法规”从字面上看有“法规”两字。“法规”从来都是法学中的一个常用专业术语。 关于“法规”的形成，各个国家通过宪法和相关法律的授权， 由有权的机关依据宪法和其他法律规定权限和法定程序制定出来的。我国立法权限和程序的规定集中在《中华人民共和国立法法》中。 我国《立法法》关于法规立法权限的规定有如下内容：“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。”(第 56 条)“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”(第 63 条)“较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法 律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区 的人民代表大会常务委员会批准后施行。”(第 63 条)可见，《立法法》授权立法的法规是指行政法规和地方性法规，并没有包括“党内法规”。那么“党内法规”到底属于不属于法律呢?对此多存疑义。 需要厘清这个问题得从关于法律的概念人手。

 什么是法律?目前我国法理学教材中所普遍认定的居于主导地位的法律概念认为作为社会现象归为法律需具备四个特征： “(一)法是调节人们行为的规范。 (二)法由国家制定或认可。 这里的国家具体体现为各有权的国家 机关。(三)法规定人们的权利、义务、权力。(四)法由国家强制力保证实施”。比照 此法律特征可见，“党内法规”不具备全部法律特征。只具有部分法律特征。

近年来，软法”(soft law) 与“硬法”(hard law)的区分成为西方法学界一个新兴的研究热点。北京大学罗豪才教授自 2006 年起在北京大学主持开展教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“公共治理领域的软法问题研究”，在全面探讨软法与硬法关系，探讨软法在现代公共治理中的位置和功能，经过充分论证后 发表论文说：“国家立法中的柔性规则以及政治组织规则、社会共同体规则，就是我们所谓的‘软法’。要确立一种由国家立法、政治组织规则与社会共同体规则三者构成的‘混合法’，一个重要 前提就是承认‘软法也是法’这一判断;而要支持这一判断，必须解决一个无法绕过的前提问题， 那就是反思和修正传统的、 但当下在我国仍然居于主导地位的关于‘法’概念的定义。 在法学传统 上，由于深受实证主义法学思想和前苏联法理学的影响。一般将法当作‘主权者的命令’。是‘由 国家制定或认可的、 体现掌握国家政权的统治阶级意志的、 依靠国家强制力保证实施的行为规范的 总和’。 对照着确立公共治理模式所需要的混合法结构而言，需要对传统的法概念作如下反思和修正： 一则，在法的本质方面，鉴于公共治理主体的多元化，法所体现的‘公意’不再局限于国家意志， 还可以体现政治组织的意志、社会共同体的意志等，因此总体上说法所体现的应当是公共意志。二 则，在法的形式方面，公共治理依据应当是多样化的。法不仅表现为国家立法，还有公共政策、行 业标准、裁量基准、社团章程、自制规范等等其他多样化的表现形式。三则，在法与国家强制力关 系方面，法既有硬拘束力，也有软拘束力;既有依靠国家强制保障实施的法律规范。也有运用非强 制性方式实施的法律规范，依靠国家强制力保障实施不再成为法律实施的一个必备要件。四则，在 法的功能方面。法既要解决他律问题，更要强调自律，应当基于自律来实行他律，实现自律与他律 的相辅相成、良性互动。五则，在法的结构方面，既有具有设定明确的行为模式、规定消极的法律 后果、且依靠国家强制力保障实施的‘硬法’，也有行为模式未必明确、未规定消极法律后果、不能运用国家强制力保障实施的‘软法’。六则。在法的形成和运行机制方面，与传统法相比，‘混 合法’呈现出多样化和民主性的特点，可以综合运用诸如多数决定、协商一致、协商票决以及行政 命令等多样机制， 在机制设计上追求实现激励与制约相容、 内外协调一致， 在价值上追求社会公平、 正义。综上，我们认为可以考虑将法概念修正为：是由国家制定或者认可的、体现公共意志的、依 靠他律或者自律机制实施的权利义务规范体系。不难看出，这种修正，不仅丰富了法的内涵，还拓 展了法的外延，应当能够全面回应推行公共治理的现实需要。” 如若法的概念能作上述修正，“党内法规”完全被融入法律范围。“党内法规”虽然不是国家制定的。 但在现实中的普遍适用表明国家认可这种政党制度的规范作用。 

“党内法规”极具软法基本特征。具有法律公共性、规范性与普适性等共性特征。就法律的公共性而言，软法侧重于反映国家意志之外的其他共同体的利益诉求，“党内法规”反映了中国共产党这个党派的利益诉求;就法律的规范性而言。 软法主要侧重于为公共主体的行为选择提供导向。 “党内法规”宣示了中国共产 党的立场，指导思想，规定了目标，明确了方针、路线，确认了原则。规定了配套措施等，正面要求全体中国共产党员及其组织为或不为某种行为， 通过提供行为导向的方式， 促使其作出利于党的 目标实现的行为选择;就法律的普适性而言， 软法要通过其普适性来维护公平价值、 实现法律效力， 只是其体现法律效力的方式却非常复杂， 表现出一种松紧不一、 强弱不等的法律效力。 “党内法规” 在中国共产党内具有普遍适用性。任何党员都受党内法规约束。 “党内法规” 同时具有软法的个性特征。“党内法规” 的创制方式与制度安排富有弹性。 “党内法规”是由中国共产党这个共同体制定的，而非国家制定，其创制的方式、程序不遵循国家 法定程序，而由自身制度安排决定。内容规定得较国家法律笼统、抽象，对行为方式种类、数量、 幅度未加明确规定。权益分配方面有的规定得较为原则，不具体;有的较模糊，允许出现多种合理 性解释;有的较为灵活，给自身博弈留有回旋余地与调整空间;有的较为柔和。重在指导与建议，未作硬性规定。